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     中國的城鎮化也應該摒棄過去那種單純依靠房地產開發、大挖大建、不顧城市資源和環境承受力的粗放式特征，而代之以科技含量高、資源消耗低、環境污染少、就業機會多的新型城鎮化

　　十八大以來，新一代國家領導人多次強調城鎮化將成為拉動中國經濟增長的新動力。12月16日閉幕的中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。如何理解城鎮化對經濟增長的拉動？未來中國的城鎮化將面臨哪些問題和挑戰？如何應對以趨利避害？值得深入思考。

　　城鎮化如何拉動內需增長？

　　2011年，中國城鎮化率首次突破50%關口，達51.3%，城鎮常住人口首次超過了農村常住人口。目前中國的城鎮化率只是達到了世界平均水平，與發達國家通常城鎮化率達到80%的水平相比，我國城鎮化水平依然滯后，未來還有20%-30%的提升空間，2億到3億人口還要涌入城市。

　　據有關測算，中國城鎮化率每增加一個百分點，將能帶來7萬億元的投資和消費需求。到2020年，中國城鎮化率將達60%左右。未來7-8年，中國城鎮化所產生的資金需求(包括市政公共設施建設和社會保障)將超過40萬億元。其中，社會保障支出大約需要支付15萬億到20萬億，若要不斷提高較低的社會保障水平，支出總額可能會不斷膨脹。

　　目前中國城鎮的市政公共設施普遍欠賬嚴重。2000-2008年，城市建設空間增加了1.06萬平方公里，增長了36%，但城市承載能力卻沒有相應提高。以城市道路為例，道路面積由1978年的2.2億平方米增加到2008年的45.2億平方米，增長了20倍左右，但同期城市居民用汽車保有量增加了37倍，車均道路面積反而下降了45%。隨著城鎮人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通、市容環衛、污水處理、綠化、水熱氣供應、道路橋梁等，這部分資金需求約為16萬億。

　　從另一個角度計算，如未來10年新增城鎮人口4億左右(主要是農民工)，按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，也能夠增加40萬億元的投資需求。

　　中國需要怎樣的城鎮化？

　　長期以來，有關中國的城鎮化模式引發了廣泛討論。是以大城市、特大城市為主？還是以中小城市特別是小城鎮為主？或者是大、中、小城市(城鎮)并存？可是說目前仍未取得共識。當然，大城市有大城市的好處，如人口眾多有利于產業多元化發展尤其是服務業發展，產業集聚可創造更多就業機會、產生規模效應等。但特大城市也帶來諸多問題，如交通擁擠、環境污染、房價高企、社保水平跟不上、工作生活壓力大等。中國地域廣闊、人口眾多，各省各地之間的差異明顯，城鎮化應因地制宜，大、中、小城市(城鎮)并存發展。當前特別要大力發展那些勞動力吸納程度高、產業發展多元化并有地方特色、房價負擔得起的二三線城市。

　　考慮到中國目前正處于人均5000-6000美元的上中等收入國家發展階段，在這一特殊時期，經濟的發展不能再延續過去的粗放式、高投入、低效率模式，必須依靠科技創新、產業結構升級和全要素生產率提高的新增長模式。與此相適應，中國的城鎮化也應該摒棄過去那種單純依靠房地產開發、大挖大建、不顧城市資源和環境承受力的粗放式特征，而代之以科技含量高、資源消耗低、環境污染少、就業機會多的新型城鎮化。

　　在城鎮化和工業化的關系問題上，應該是工業化特別是新型工業化帶動城鎮化發展。一個城市，必須發展若干具有當地比較優勢的產業，才能支撐人口的增加和可持續發展。否則，單純依靠房地產或單個產業的單兵突進，一旦經濟下滑，單個產業失去比較優勢，新城有可能人去樓空，變成“空城”、“鬼城”。從這個意義上說，城鎮化只能是經濟發展的必然結果，而不是經濟發展的前提條件。

　　面臨哪些問題和挑戰？

　　城鎮化雖然帶來了大量的投資和消費需求，拉動了經濟增長，為農村居民脫貧致富創造了條件，但也帶了諸多問題。除上面提到的給城鎮的交通、環境、就業、教育、醫療等造成壓力外，過快的城鎮化還給農村地區帶來耕地流失、拆遷補償低、老人和留守兒童多、農地撂荒等諸多問題。問題的關鍵是如何處理好城鎮化和三農發展的關系。

　　長期以來，為集中發展工業特別是重工業，中國采取了城鄉戶口分離的戶籍制度和農村集體土地管理制度。這兩項制度不僅嚴重束縛了勞動力的自由流動，也限制了城鎮化的進程。事實上，目前統計意義上的城鎮化率只是按城鎮地區常住人口(即居住超過半年)所計算的比例，并非真正意義上的城鎮化率。這也是為什么政府提出推進農業轉移人口(即農民工)市民化的原因。

　　要解決農民工市民化問題，就必須克服三方面的權利缺失：一是作為城鎮居民的權利缺失，二是作為勞動者的權利缺失，三是土地財產權的缺失。

　　為克服農民工作為城鎮居民的權利缺失，目前城鄉分割的管理體制必須打破，建立城鄉統一的基本公共服務體系。為此，必須盡快解決農民工的戶籍問題，為他們建立人事檔案，使他們在就業、醫療、住房、教育、培訓等方面擁有和城市群體同等的社會福利待遇。

　　為克服農民工作為勞動者的權利缺失，就必須構建穩定的勞資關系、合同關系和工資談判協商制度，加強農民工的勞動所得保護和合法權利維護。

　　為克服農民工的土地財產權缺失，必須盡快改革征地制度，使農民獲得更多的財產性收入。農民最主要的財產是農村的建設用地，不是耕地。很多地方把耕地和建設用地不加區分，不僅造成了耕地流失，也大大低估了建設用地的價值。必須通過對農村承包地、宅基地、山地、草場等資源的確權、登記和頒證，賦予農民土地等資源完整的、有法律保障的使用權、收益權和轉讓權。

　　城鎮化所需資金哪里來？

　　城鎮化需要大量資金投入，錢從哪里來？由于資金需求巨大，僅以地方財政投資顯然難以完成。有關研究發現，中國的地方政府并沒有建立適應城鎮化資金需求的多元化投融資機制，融資方式仍以銀行貸款為主，不僅難以滿足巨大的資金需求，而且最終還款來源還是土地收入。如果不能解決城鎮化中的資金需求問題，不僅可能會出現大量城市貧困人口，還會使城市病得更加嚴重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城鎮的生活質量，喪失城鎮化的本來含義。

　　筆者認為，有三方面工作可做：一是中央和地方兩級政府都應盡快在公共服務等領域明確建設標準、降低準入門檻，讓更多民間資本和外資進入，形成多元投資主體。二是通過調整國有資本配置，提高收租分紅比例，把收租分紅收益投入社會公益領域，也可為人口城鎮化創造有利條件。三是允許有還貸能力的縣發行城投債，也就是平臺債，并考慮適時推出基礎設施建設項目的私募債。