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　　2012年中央經濟工作會議指出，“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在”。城鎮化是中國未來較長時期內重點發展的方向。

　　近年來，我國城鎮化主要表現是地方政府采取城市改造或將農村集體土地轉化為國有土地等方式，再通過出讓土地獲取高額可支配政府財力的行為，通俗地說即所謂“土地財政”。“這樣的土地財政容易造成侵犯農民利益、增加社會矛盾等問題，還被有些人認為是推高房價的主要原因。”中國社會科學院財經戰略研究院財政室研究員汪德華對記者說。

　　在追求政績的動機下，地方政府開始注重以城市為經營對象，以土地為資本金，借助金融系統的信貸擴大了城市建設的資金規模。“土地財政”加“地方融資平臺”的融資機制，是地方政府經營城市的主要手段。汪德華認為，這種融資機制既給城鎮建設飛速發展提供了強大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。

　　城市建設融資機制需改革

　　“中國的城鎮化已經進入了必須重視質量的新階段，這一階段政府應該推進基本公共服務對農民工實現全覆蓋和均等化，有計劃地擴大農民工與城鎮居民享受同等公共服務的項目和范圍，使農民工的公共服務水平不斷得到改善。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵接受記者采訪時表示。

　　事實上，大多觀點均認為，城鎮化將成為中國經濟未來引擎。據國家發改委經濟所課題組專家研究表明，到2020年，中國城鎮化所產生的資金需求，社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元。其中，到2020年，相關社會保障支出大約需要15萬億-20萬億，甚至更高；隨著城鎮人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通、市容環衛、污水處理、綠化、水熱氣供應、道路橋梁等，這部分資金需求約為16萬億左右。

　　巨額資金需求帶來投資機會。不過，投資需求雖然巨大，但是還沒有形成適應城鎮化資金需求的多元化融資機制，僅以地方政府財政投資將難以完成這個巨大任務。如果不能解決城鎮化中的資金需求問題，不僅可能會出現大量城市貧民，還會使城市病更加嚴重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城鎮的生活質量，喪失城鎮化的本來含義。李鐵認為，要避免這些問題，則必須通過融資機制的改革。

　　在過去的城鎮化進程中，大量人口涌入了大城市和特大城市，一方面推動了城市的建設與發展，另一方面也帶來了城市病等諸多問題。

　　李鐵認為，如果讓農民工全部進入現有大城市和特大城市，對本已超負荷運轉的大城市和特大城市無疑將會雪上加霜，而且大城市和特大城市較高的成本門檻也會將大多數農民工排斥在外。另外，從產業發展角度，大城市和特大城市產業發展傾向于資金密集和技術密集，對吸納農民工就業的勞動密集型傳統產業發展興趣也并不高。

　　我國城鎮化水平存在著空間上的不平衡，這既表現在規模層面，也表現在區域層面。從規模層面看，大城市建設速度快、水平高、資金充裕，而且交通、能源等重大基礎設施的樞紐重要節點也主要分布于大城市，目前已經基本成型。與此同時，中小城鎮建設推動速度緩慢、層次相對較低、資金缺乏，而且交通、能源的二級網絡及相關節點建設主要分布于中小城鎮，目前正處于起步階段。從區域層面看，城鎮化呈現“東高西低”的階梯狀格局。

　　隨著農民工年齡的增長，在本鄉鎮就業農民工的比重不斷上升。這就意味著，政策的取向應當是加大對中西部地區承接產業轉移的支持力度，特別是承接吸納勞動密集型產業的小城市和中心鎮的支持。

　　中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍也認為，現階段，與大、中城市相比，農民進入城鎮就業，比進入大、中城市付出的機會成本要低，退出成本也低。以城鎮為重點的城鎮化發展可以把城鄉市場較好地連接起來，促進農村二三產業和中、小企業的發展。同時，中西部的建設和新農村建設，可以使農民就近得到非農收入，并不需支付很大的轉移成本。

　　他認為，中國絕不能走西方在殖民地國家搞的激進城市化道路，中國不應該以城市化來消滅農村，而必須促進城鄉融合多樣化。

　　“我們要走的是城鎮化道路，而這個城鎮化道路包括了一系列的反思和政策重新調整，也就是，我們要靠新農村建設，用政府看得見的手，去把投資，特別是公共投資、基本建設投資返還到農村地區，在農村地區發育中小企業，推進城鎮化，不走大城市超前發展的道路”，溫鐵軍認為。在新型城鎮化的推動過程中，存在著較大的投資空間，未來必須創新融資渠道，建立與新型城鎮化相適應的金融體系。

　　城鎮化融資新機制：公、商結合

　　以新型城鎮化為主要動力的經濟發展模式存在巨大的投資空間，然而，與城鎮化高度相關的房地產開發投資、基礎設施投資均受到資金限制。無論是保障性住房建設，還是普通公路建設，無論是市政設施建設和改造，還是養老院建設，都不得不面對一個共同的難題——“缺錢”。

　　目前我國以“土地財政”和“地方融資平臺”為主的融資機制難以適應以城鎮化為驅動力、以長期資金需求為特征的新經濟結構。汪德華指出， “土地財政”和“地方融資平臺”的城市建設融資機制，存在的問題主要體現在兩點：

　　首先，這套融資機制使得地方政府的城市建設資金幾乎在財政體外循環，正常的預算以及財政管理程序無法發揮作用，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費、腐敗，以及好大喜功的市政建設難以避免。

　　其次，這套融資機制造成不公平待遇。“從現實看，房價中包含的土地出讓收入越來越高，收入較低人群受資金約束購房時間推遲。高收入人群甚至可能通過投機性或投資性購買房產獲取額外收益，使得問題更加惡化。”

　　此外，地方政府尤其是中小城鎮、中西部地區的地方政府，其融資能力有限，傳統的以土地換公共基礎設施的模式難以為繼，地方政府融資平臺風險較高。

　　積極穩妥地推進城鎮化，是我國“十二五”期間主要發展方向。如何解決城鎮化建設中的融資問題，是提高城鎮化質量的關鍵。中國社科院副院長李揚在財經戰略研究院年會上說，“如果說工業化投資中大部分是商業性投資，因此可以用商業性資金去對應的話，城鎮化投資相當多的是兼有私人性、兼有公共性的投資。比如污水處理廠、自來水廠、濕地，更廣泛一點是醫院、衛生設施等等都屬于城鎮化投資。”

　　李揚表示，我國正從工業化投資為主逐漸轉為城鎮化投資，這個轉化從融資角度來說，最大的一個變化就是投資的對象性質發生了變化。對于參與城鎮化投資而言，既不應是完全私人的，也不應是完全公共的。因此，城鎮化建設投資不能由財政單獨承擔，也不能由金融部門單獨承擔，必須應該是財政和金融兩個部門，公共資金和商業性資金配合，才能構成一個完整的有效的支持財政化的融資體系。

　　啟動市政債是新融資機制的關鍵

　　中國城市化進入快速發展時期，城市生活人口將以億為單位繼續增加，城市建設范圍的進一步擴大以及市政設施的內部改良，農業轉移人口的真正市民化需要大幅增加公共服務機構與設施，這些都離不開巨額資金的支持，離不開融資機制的創新。

　　汪德華指出，從發達國家歷史來看，財政、信貸、證券是市政建設的三種主要融資方式，這三種方式會長期共存，相互配合。針對現行融資機制導致的諸多社會問題，一些專家紛紛指出應改變當前中央地方財力分配，以此增加公共財政資金對城市建設的投入。但事實上，2011年中央實際使用的財力比例僅占全國的16%，從地方集中的財力主要還是回到地方去用。“這說明，依現行財政格局來看，中國公共財政資金需要擔負建設社會福利體系的重任，很難滿足巨額市政建設資金的需要。”

　　汪德華建議，根據當前中國城鎮化推進的需要，應是推廣房產稅抑制土地財政，同時盡快啟動市政債，多管齊下為城市建設融資。“具體說來，以保有環節房產稅抑制住房投機、投資需求，在市場機制作用之下這將制約土地財政的增長，從而實現從土地財政到房產稅的部分轉換。”

　　汪德華認為，市政債是城鎮化建設新型融資機制的關鍵環節，也是推進城鎮化大局的必要改革。原因有三：首先，采用市政債為城市建設融資符合經濟學原理，也符合中國國情。其次，“土地財政”加“地方融資平臺”融資方式，其運轉基礎是市政建設項目能帶來顯性回報，如地鐵帶來的周邊地價上升，進而不斷上漲的土地純收益能用于償還債務等。最后，現有“地方融資平臺”具有項目打包貸款、財政資金償還等類似于市政債的性質，兩者的差別在于市政債利用了公開資本市場，地方融資平臺僅是單個銀行與政府之間的交易。

　　“但未來城市建設的重點應是眾多無法帶來顯性回報的項目，如地下水利、環保等。拆遷成本的快速上漲，也使得‘土地財政’能提供的資本金越來越少。這一切都表明，即使不考慮現有融資方式所帶來的社會問題，其運轉基礎也逐步喪失，必須要靠以一般稅收為償還基礎的市政債來替代。”汪德華如是說。